过刊浏览
摘 要： 国土资源是我国发展过程中的重要资源，也是乡村发展的核心资源。完善国土空间规划策略，是推动我国现代社会发展、优化社会基础
设施建设，促进乡村振兴的必要手段。在乡村振兴战略背景下，国土空间规划管理水平可以直接体现出乡村的治理能力。因此，相关部门工作人
员应从土地管理角度及乡村治理、乡村振兴角度看待目前的乡村国土空间规划，分析现有规划策略的不足，并针对此类问题提出可行建议。
关键词： 乡村振兴战略背景；国土空间规划；实施路径
1 国土空间规划与乡村振兴战略的基本概念
1.1 国土空间规划
目 前 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 应 从 全 国 、 省 、 市 、 县 、 乡 镇 五 个 角 度 入 手 ， 根 据 不 同 层 面 的 国 土 空 间 特 征 及 其 功 能 性 需 求 完 善
空 间 规 划 。 国 土 空 间 规 划 需 要 地 区 城 乡 规 划 部 门 及 土 地 资 源 管 理 部 门 的 共 同 作 用 ， 其 主 要 职 能 是 基 于 整 体 视 角 ， 在 保 护 国 土 资 源
的 基 础 上 ， 合 理 利 用 土 地 资 源 ， 提 高 乡 村 国 土 空 间 的 有 效 利 用 率 。 而 在 此 过 程 中 ， 国 土 空 间 规 划 体 系 的 主 要 内 容 包 括 国 土 空 间 规
划 策 略 的 制 定 、 实 施 、 管 理 及 监 督 四 大 层 面 。 实 际 上 ， 城 乡 规 划 部 门 与 土 地 资 源 管 理 部 门 并 非 统 一 管 理 体 系 ， 两 个 部 门 之 间 并 未
建 立 起 系 统 、 有 效 的 沟 通 渠 道 ， 最 终 导 致 土 地 利 用 、 土 地 规 划 、 土 地 资 源 管 理 等 工 作 难 以 与 城 乡 规 划 协 调 ， 实 现 协 同 共 进 、 携 手
发 展 的 局 面 [ 1 ]。 为 改 善 这 一 现 状 ， 有 关 部 门 工 作 人 员 应 基 于 乡 村 振 兴 的 战 略 背 景 下 ， 分 析 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 的 开 展 进 度 ， 对
区 域 内 的 土 地 资 源 保 护 及 开 发 与 利 用 做 出 长 远 的 安 排 与 合 理 的 规 划 ， 解 决 过 去 国 土 空 间 规 划 中 存 在 的 一 系 列 问 题 ， 确 保 全 新 的 国
土 空 间 规 划 策 略 符 合 乡 村 振 兴 的 基 本 目 标 ， 在 二 者 目 标 趋 于 一 致 的 基 础 上 ， 结 合 城 乡 发 展 规 划 ， 优 化 土 地 利 用 、 土 地 开 发 、 土 地
主 体 功 能 规 划 等 工 作 ， 促 进 乡 村 国 土 空 间 规 划 的 融 合 统 一 。
1.2 乡村振兴战略
乡 村 振 兴 战 略 是 实 现 我 国 城 乡 一 体 化 发 展 、 推 动 城 市 化 建 设 的 必 然 举 措 。 其 中 “ 地 ” 是 一 直 被 认 为 是 乡 村 振 兴 发 展 的 首 要 制
约 因 素 之 一 ， 如 何 探 索 国 土 空 间 规 划 体 系 下 有 效 实 现 乡 村 振 兴 土 地 要 素 保 障 也 越 来 越 重 要 ， 为 确 保 各 地 乡 村 振 兴 战 略 可 持 续 、 稳
定 开 展 ， 应 由 城 乡 规 划 部 门 分 析 当 地 乡 村 振 兴 的 实 际 要 求 ， 通 过 合 理 的 国 土 空 间 规 划 策 略 ， 提 高 乡 村 土 地 资 源 的 有 效 利 用 率 ， 确
保 乡 村 国 土 资 源 可 以 为 当 地 创 造 更 高 的 经 济 效 益 ， 以 推 动 城 乡 一 体 化 建 设 ， 提 高 农 村 经 济 水 平 ， 合 理 完 善 土 地 资 源 的 保 护 与 开 发 ，
构 建 和 谐 、 系 统 的 清 洁 型 生 态 环 境 。
2 乡村振兴背景下国土空间规划的现存不足
2.1 乡村规划缺乏衔接
目 前 ， 基 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 我 国 国 土 空 间 规 划 存 在 衔 接 性 不 足 的 问 题 。 例 如 ， 某 地 乡 村 的 土 地 资 源 利 用 率 与 乡 村 的 长
期 规 划 不 符 ， 二 者 无 法 有 效 衔 接 。 这 一 问 题 具 体 表 现 在 两 个 方 面 。 一 方 面 ， 部 分 乡 村 在 土 地 资 源 利 用 和 规 划 决 策 制 定 时 ， 并 未 重
视 乡 村 未 来 的 长 期 发 展 规 划 ， 也 未 从 城 乡 一 体 化 统 筹 发 展 的 视 角 考 虑 问 题 。 例 如 ， 在 建 设 新 型 基 础 设 施 时 ， 部 分 乡 村 无 法 及 时 腾
空 必 要 的 土 地 资 源 ，或 不 满 足 基 础 设 施 建 设 条 件 ，导 致 乡 村 振 兴 所 需 的 规 划 用 地 难 以 落 实 ，必 然 会 影 响 后 续 的 项 目 推 进 。另 一 方 面 ，
衔 接 缺 乏 也 体 现 在 乡 村 的 土 地 资 源 利 用 标 准 划 分 不 严 谨 上 。 在 区 分 乡 村 可 利 用 土 地 等 级 时 ， 并 未 考 虑 城 市 的 发 展 规 划 ， 导 致 我 国
城 乡 一 体 化 建 设 有 名 无 实 ，乡 村 规 划 与 国 土 规 划 不 协 调 ，乡 村 土 地 资 源 无 法 得 到 有 效 的 保 护 ，开 发 不 合 理 、规 划 不 现 实 的 问 题 频 发 ，
还 可 能 导 致 乡 村 土 地 资 源 存 在 生 态 性 问 题 [ 2 ]。
2.2 国土空间规划分工不明
当 前 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 工 作 还 处 于 发 展 中 阶 段 。 在 该 项 工 作 的 推 进 初 期 ， 各 部 门 之 间 的 制 约 效 应 相 对 突 出 。 步 入 发 展 中
阶 段 后 ， 各 部 门 需 要 加 强 对 自 然 土 地 资 源 的 探 索 ， 以 完 善 空 间 的 规 划 策 略 。 然 而 ， 受 我 国 国 土 空 间 广 袤 的 影 响 ， 原 有 的 国 土 空 间
规 划 分 工 方 式 必 然 会 影 响 到 我 国 国 土 空 间 的 完 整 性 与 协 调 性 ， 导 致 国 土 空 间 规 划 工 作 在 推 进 过 程 中 ， 各 项 职 能 的 规 范 不 明 确 。 整
体 来 说 ， 国 土 空 间 规 划 工 作 需 要 由 中 共 中 央 领 导 ， 由 各 级 省 市 县 乡 镇 积 极 协 同 。 但 各 个 部 门 及 各 个 单 位 间 的 功 能 性 联 系 不 强 ， 且
在 工 作 过 程 中 缺 少 相 应 的 统 筹 协 调 机 制 ， 各 部 门 职 责 分 工 不 明 确 。 在 多 地 的 国 土 空 间 规 划 工 作 中 ， 存 在 职 权 交 叉 、 责 任 孤 立 等 问
题 ， 致 使 国 土 空 间 规 划 难 以 落 实 ， 迟 迟 无 法 推 进 ， 无 法 发 挥 出 该 项 工 作 的 整 体 性 效 益 ， 各 部 门 之 间 缺 乏 互 动 性 。 为 解 决 这 个 问 题 ，
有 关 部 门 必 须 明 确 国 土 空 间 规 划 工 作 中 的 现 存 问 题 ， 优 化 顶 层 设 计 ， 完 善 各 组 织 、 各 机 构 的 协 调 、 合 作 水 平 。
2.3 地域特色不鲜明
共 建 美 丽 富 裕 的 乡 村 是 乡 村 振 兴 战 略 计 划 的 最 终 目 的 。 为 达 成 这 一 目 的 ， 有 关 部 门 需 要 分 析 乡 村 国 土 资 源 的 应 用 情 况 ， 优 化
国 土 空 间 的 开 发 与 保 护 工 作 ， 促 进 城 乡 融 合 ， 将 乡 村 振 兴 战 略 计 划 融 入 国 土 空 间 规 划 的 总 体 布 局 中 。 而 乡 村 发 展 需 要 立 足 于 乡 村
的 现 有 经 济 实 力 及 乡 村 固 有 的 地 域 特 征 之 上 。 目 前 ， 部 分 国 土 空 间 规 划 人 员 在 优 化 当 地 土 地 资 源 分 配 及 职 能 时 ， 并 不 了 解 当 地 的
资 源 特 征 ， 难 以 充 分 发 挥 出 乡 土 文 化 或 乡 土 资 源 的 价 值 ， 空 间 规 划 策 略 不 符 合 当 地 现 实 情 况 ， 或 未 遵 循 当 地 乡 村 发 展 规 划 。 上 述
不 切 合 实 际 的 国 土 空 间 规 划 策 略 无 疑 是 对 土 地 资 源 的 一 种 浪 费 。 因 此 ， 在 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 如 何 平 衡 乡 村 发 展 以 及 国 土 空 间
的 有 效 规 划 ， 是 规 划 设 计 人 员 目 前 的 重 点 工 作 任 务 。 此 外 ， 我 国 目 前 存 在 多 个 自 然 生 态 环 境 较 差 、 基 础 建 设 水 平 较 低 的 偏 远 乡 村 。
这 类 乡 村 的 基 础 较 差 ， 空 间 规 划 工 作 难 以 落 实 ， 或 在 实 施 过 程 中 难 度 极 高 ， 且 空 间 规 划 工 作 落 实 后 ， 不 具 备 续 航 保 障 能 力 等 问 题
也 相 对 严 峻 [ 3 ]。
基于乡村振兴战略背景的国土空间规划探讨
王 聪 张君宜 / 浙江大学城乡规划设计研究院有限公司 浙江杭州 310030
摘 要： 国土资源是我国发展过程中的重要资源，也是乡村发展的核心资源。完善国土空间规划策略，是推动我国现代社会发展、优化社会基础
设施建设，促进乡村振兴的必要手段。在乡村振兴战略背景下，国土空间规划管理水平可以直接体现出乡村的治理能力。因此，相关部门工作人
员应从土地管理角度及乡村治理、乡村振兴角度看待目前的乡村国土空间规划，分析现有规划策略的不足，并针对此类问题提出可行建议。
关键词： 乡村振兴战略背景；国土空间规划；实施路径
2024.02 | 67
技术探讨
3 乡村振兴战略背景下国土空间规划的要求
3.1 坚持城乡统筹发展计划
乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 应 坚 持 城 乡 统 筹 发 展 计 划 ， 始 终 立 足 于 国 家 综 合 治 理 视 角 ， 以 区 域 要 素 的 统 筹 规
划 为 核 心 指 导 ， 优 化 国 土 空 间 规 划 体 系 ， 坚 持 以 自 然 资 源 治 理 为 首 ， 严 格 贯 彻 并 落 实 中 央 意 志 ， 确 保 基 层 治 理 的 有 效 性 ， 积 极 推
动 中 央 地 方 协 同 共 治 ， 实 施 现 代 化 治 理 。 根 据 城 乡 统 筹 发 展 计 划 的 标 准 ， 促 进 城 乡 融 合 ， 聚 焦 城 乡 一 体 性 的 综 合 提 升 ， 合 理 规 划
发 展 村 落 。 其 中 ， 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 行 政 村 落 是 推 进 现 代 化 国 土 空 间 规 划 及 治 理 的 基 层 单 位 ， 而 发 展 村 落 则 是 乡 村 公 共 设 施
配 套 的 重 要 功 能 性 载 体 。 通 常 情 况 下 ， 一 个 行 政 村 落 可 与 多 个 规 划 完 毕 的 发 展 村 落 共 建 为 一 个 一 体 化 的 乡 村 社 区 生 活 圈 。 合 理 且
完 善 的 乡 村 规 划 策 略 是 完 善 国 土 空 间 用 途 管 制 ， 积 极 推 进 国 土 空 间 开 发 保 护 策 略 ， 深 化 乡 村 振 兴 战 略 乡 村 改 革 建 设 规 划 的 法 规 依
据 ， 为 确 保 乡 村 规 划 策 略 的 合 理 性 、 可 行 性 ， 应 坚 持 以 行 政 村 落 为 基 本 单 元 ， 优 化 国 土 空 间 规 划 编 制 ， 打 破 城 乡 单 元 分 割 现 状 ，
强 化 城 乡 之 间 的 功 能 性 联 系 ， 优 化 要 素 配 置 ， 保 证 行 政 管 理 单 位 与 功 能 组 织 的 深 度 结 合 [ 4 ]。
在 条 件 允 许 的 情 况 下 ， 可 以 将 一 个 或 相 邻 的 几 个 行 政 村 落 统 一 为 一 个 单 元 ， 共 同 编 制 乡 村 规 划 策 略 ， 坚 持 落 实 上 层 规 划 ， 以
乡 村 土 地 的 综 合 治 理 为 主 要 手 段 ， 开 展 地 域 性 的 乡 村 地 区 建 设 ， 完 善 农 业 、 生 态 、 民 用 等 土 地 治 理 ， 在 明 确 各 国 土 空 间 用 途 管 制
基 本 需 求 的 前 提 下 ， 强 调 乡 村 与 城 镇 边 界 的 共 同 开 发 ， 将 乡 村 用 地 治 理 与 城 镇 边 界 开 发 整 合 至 一 体 ， 拼 凑 为 满 足 全 域 国 土 空 间 详
细 规 划 的 完 整 “ 拼 图 ”
例 如 ， 2 0 1 9 年 山 东 省 印 发 了 《 山 东 省 村 庄 规 划 编 制 技 术 规 范 》 ， 明 确 村 庄 规 划 范 围 为 村 域 全 部 国 土 空 间 ， 可 以 一 个 或 几 个 行
政 村 为 单 元 编 制 。 笔 者 在 济 阳 街 道 村 庄 规 划 中 ， 将 街 道 的 朝 阳 居 等 九 个 村 庄 合 并 为 一 体 ， 按 照 山 东 村 庄 规 划 编 制 规 范 和 建 设 乡 村
振 兴 齐 鲁 样 板 的 双 要 求 ，完 善 一 体 化 组 织 产 业 发 展 链 条 及 乡 村 规 划 ，既 优 化 了 当 地 乡 村 空 间 布 局 ，也 做 好 了 项 目 发 展 用 地 保 障 计 划 。
3.2 执行全域全要素的空间用途管制
区 别 于 城 市 地 区 “ 详 细 规 划 + 规 划 许 可 ” 的 管 制 方 式 ， 乡 村 的 空 间 用 途 管 制 范 围 应 从 常 规 的 基 本 农 田 与 建 设 用 地 ， 扩 展 至 全
域 全 要 素 。 在 全 新 的 乡 村 振 兴 战 略 下 ， 应 积 极 创 新 村 庄 的 国 土 管 理 方 式 。 2 0 2 1 年 ， 我 国 自 然 资 源 部 办 公 厅 印 发 了 《 国 土 空 间 用 途
管 制 数 据 规 范 （ 试 行 ） 》 ， 其 中 明 确 提 到 ， 为 进 一 步 规 范 我 国 国 土 空 间 用 途 管 制 信 息 化 建 设 ， 应 构 建 全 域 、 全 要 素 、 全 流 程 、 全
生 命 周 期 的 国 土 空 间 用 途 管 制 数 据 体 系 。 各 部 门 需 始 终 按 照 统 一 底 图 、 统 一 标 准 、 统 一 规 划 、 统 一 平 台 的 核 心 原 则 ， 编 制 并 实 施
多 规 合 一 的 国 土 空 间 规 划 。
从 乡 村 国 土 规 划 的 角 度 而 言 ，全 域 全 要 素 的 空 间 用 途 管 制 包 括 但 不 限 于 农 用 地 转 为 建 设 用 地 、生 态 空 间 、建 设 用 地 等 多 类 型 。
因 此 ， 基 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 乡 村 国 土 规 划 时 ， 应 结 合 当 地 三 区 三 线 的 划 定 方 案 ， 按 照 “ 宜 林 则 林 、 宜 草 则 草 、 宜 耕 则 耕 ”
的 基 本 原 则 ， 面 对 农 耕 用 地 转 为 建 设 用 地 或 其 他 用 地 时 ， 坚 决 落 实 耕 地 “ 占 补 平 衡 ” 与 耕 地 “ 进 出 平 衡 ” 政 策 。 而 除 耕 地 以 外 的
其 他 农 用 地 改 变 用 途 时 ， 也 应 完 全 符 合 国 家 制 定 的 国 土 空 间 规 划 分 区 确 定 的 主 导 用 途 ， 坚 决 不 可 擅 自 更 改 。 若 当 地 乡 村 为 城 镇 开
发 边 界 的 规 划 型 发 展 乡 村 ， 可 基 于 乡 村 原 有 用 地 规 模 ， 新 增 建 设 用 地 或 优 化 当 地 建 设 用 地 的 基 本 布 局 。 但 新 增 建 设 用 地 不 可 超 出
国 土 空 间 总 规 划 划 定 的 用 地 范 围 或 用 地 规 模 。 与 此 同 时 ， 加 强 对 各 类 非 规 划 性 发 展 村 的 管 控 力 度 ， 除 基 本 的 自 然 环 境 改 善 与 公 共
服 务 设 施 外 ， 禁 止 随 意 新 建 建 设 项 目 。
3.3 呼应农村土地市场化经营趋势
我 国 全 面 实 施 乡 村 振 兴 战 略 以 来 ， 农 业 支 持 保 护 持 续 加 力 ， 多 元 投 入 格 局 加 快 形 成 ， 更 多 资 源 要 素 向 乡 村 集 聚 ， 将 为 推 进 农
业 农 村 现 代 化 提 供 有 力 保 障 。 在 国 土 空 间 管 控 和 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 工 农 互 促 、 城 乡 互 补 、 协 调 发 展 、 共 同 繁 荣 的 新 型 工 农 城
乡 关 系 加 快 形 成 ， 健 全 城 乡 要 素 双 向 流 动 和 平 等 交 换 机 制 以 及 农 村 土 地 市 场 化 经 营 的 需 求 愈 来 愈 强 。 这 要 求 在 乡 村 领 域 开 展 国 土
空 间 规 划 要 充 分 考 虑 市 场 化 需 求 ， 以 规 划 手 段 有 效 促 进 农 村 土 地 资 源 市 场 化 分 配 ， 这 是 实 现 乡 村 领 域 国 土 空 间 规 划 和 乡 村 振 兴 目
标 有 效 衔 接 的 重 要 路 径 之 一 。 同 时 ， 规 划 引 领 农 村 土 地 集 聚 及 市 场 化 顺 应 了 新 时 代 乡 村 振 兴 及 农 业 农 村 现 代 化 的 发 展 需 求 。 张 智
勇 等 [ 5 ] 认 为 ， 当 前 农 村 土 地 制 度 改 革 与 土 地 经 营 市 场 化 既 是 在 市 场 经 济 条 件 下 实 现 农 业 现 代 化 的 必 然 选 择 和 城 乡 一 体 化 发 展 的 基
本 要 求 ， 也 是 更 好 地 实 现 农 村 土 地 资 源 有 效 分 配 ， 进 一 步 实 现 社 会 公 平 ， 推 进 社 会 主 义 市 场 经 济 全 面 改 革 与 发 展 的 基 本 手 段 。
4 优化乡村振兴战略背景下国土空间规划的有效策略
4.1 健全相关规划及发展制度
在 全 新 的 社 会 经 济 体 系 下 ， 城 乡 规 划 部 门 及 土 地 资 源 利 用 保 护 部 门 应 在 原 有 的 乡 村 振 兴 计 划 之 上 ， 加 入 国 土 空 间 整 合 的 相 关
策 略 ， 实 现 多 规 融 合 性 的 多 线 发 展 。 在 促 进 乡 村 振 兴 、 完 善 国 土 空 间 规 划 工 作 的 过 程 中 ， 相 关 部 门 的 工 作 人 员 应 坚 持 以 人 为 本 的
核 心 观 念 ， 立 足 于 乡 村 的 经 济 发 展 及 未 来 规 划 建 设 ， 强 调 城 乡 一 体 化 协 调 统 筹 发 展 。 促 进 乡 村 居 民 的 现 实 需 求 、 乡 村 未 来 的 发 展
需 求 及 国 土 资 源 保 护 及 规 划 的 管 理 办 法 深 度 结 合 ， 体 现 出 三 区 三 线 的 空 间 规 划 指 导 性 作 用 ， 确 保 乡 村 振 兴 战 略 可 在 合 理 、 科 学 的
国 土 空 间 规 划 策 略 下 ， 有 序 落 实 。 各 地 政 府 应 积 极 健 全 相 关 规 划 及 发 展 制 度 ， 从 制 度 层 面 完 善 国 土 空 间 规 划 策 略 的 制 定 、 实 施 、
管 理 与 监 督 ， 发 挥 出 监 督 管 理 机 制 的 最 大 作 用 ， 分 析 未 来 城 乡 一 体 化 的 发 展 方 向 ， 制 定 精 细 化 的 城 乡 规 划 策 略 ， 确 保 国 土 空 间 规
划 策 略 与 当 地 乡 村 发 展 规 划 相 符 。
4.2 制定动态化周期性管理方案
在 乡 村 治 理 工 作 中 ， 动 态 化 的 周 期 性 管 理 方 案 取 得 了 显 著 的 效 果 。 从 整 体 视 角 而 言 ， 空 间 管 理 规 划 工 作 与 乡 村 治 理 工 作 的 基
本 原 则 与 现 实 需 求 趋 于 统 一 。 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 国 土 空 间 规 划 工 作 可 以 看 作 是 一 类 乡 村 土 地 资 源 治 理 ， 因 此 ， 动 态 化 的 周 期
性 管 理 方 案 应 用 于 国 土 空 间 规 划 中 同 样 有 效 。 动 态 化 的 周 期 性 管 理 方 案 集 监 测 、 评 估 、 反 馈 、 管 控 功 能 于 一 体 ， 且 适 应 乡 村 土 地
资 源 及 乡 村 发 展 规 划 的 动 态 性 特 征 ， 十 分 适 用 于 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 。 为 此 ， 相 关 工 作 人 员 应 基 于 目 前 乡 村 发 展 现 状 及 乡
村 未 来 发 展 规 划 ， 在 全 面 分 析 乡 村 土 地 资 源 的 功 能 性 特 征 及 其 保 护 开 发 策 略 后 ， 制 定 具 有 针 对 性 的 动 态 化 周 期 性 管 理 方 案 。 坚 持
以 多 规 合 一 为 基 本 原 则 ， 确 保 乡 村 空 间 规 划 管 理 体 系 可 实 现 时 空 一 体 ， 既 能 够 从 时 间 层 面 上 看 待 目 前 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作
的 行 动 体 系 ， 又 可 以 从 空 间 维 度 上 分 析 国 土 空 间 规 划 工 作 的 合 理 性 。
有 关 部 门 应 分 析 当 地 的 长 期 发 展 策 略 及 空 间 规 划 管 理 数 据 ， 建 设 信 息 模 型 与 数 据 库 ， 引 进 信 息 技 术 及 大 数 据 技 术 ， 围 绕 该 地
区 空 间 规 划 的 核 心 指 标 ， 根 据 该 区 域 的 全 生 命 周 期 ， 建 立 动 态 性 的 维 护 制 度 与 监 管 策 略 ， 与 审 批 、 监 管 一 体 化 的 信 息 共 享 平 台 ，
强 调 信 息 传 输 的 有 效 性 、精 准 性 与 实 时 性 ，确 保 各 部 门 管 理 人 员 可 基 于 该 信 息 共 享 平 台 ，得 到 一 手 信 息 ，实 现 多 部 门 协 调 联 动 工 作 。
空 间 规 划 管 理 工 作 中 应 结 合 动 态 化 管 理 体 系 ，实 行 空 间 规 划“ 分 布 走 ”策 略 ，在 明 确 当 地 行 政 性 规 范 、技 术 性 规 范 优 先 级 的 基 础 上 ，
根 据 当 地 的 空 间 规 划 策 略 及 历 史 土 地 资 源 规 划 管 理 工 作 记 录 ， 确 定 法 律 法 规 及 立 法 层 面 的 优 先 级 。 与 此 同 时 ， 强 调 动 态 化 的 弹 性
管 理 制 度 ， 根 据 乡 村 土 地 资 源 的 利 用 现 状 及 城 乡 一 体 化 发 展 的 综 合 目 标 ， 适 当 调 整 空 间 规 划 管 理 方 案 ， 确 保 动 态 性 管 理 策 略 具 备
弹 性 特 征 ， 符 合 土 地 空 间 规 划 或 土 地 资 源 建 设 现 状 。 最 后 ， 当 地 乡 村 应 始 终 将 生 态 环 境 保 护 以 及 国 土 空 间 规 划 的 合 理 性 、 科 学 性
放 于 首 位 ， 才 能 真 正 提 高 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 效 率 。
4.3 强调标准化实施与全面监督
随 着 我 国 国 土 空 间 规 划 体 系 的 持 续 调 整 ， 各 区 域 的 资 源 利 用 率 及 其 规 划 方 式 也 处 于 持 续 创 新 的 路 上 。 各 地 方 政 府 在 乡 村 国 土
规 划 中 面 临 的 问 题 不 同 ， 其 解 决 策 略 自 然 不 同 。 为 进 一 步 提 高 乡 村 国 土 空 间 规 划 系 统 的 可 行 性 ， 应 由 上 级 制 定 标 准 化 的 国 土 空 间
规 划 体 系 实 施 政 策 ，确 保 各 地 方 政 府 可 基 于 标 准 化 政 策 ，保 障 国 土 空 间 规 划 的 落 实 。标 准 化 实 施 政 策 需 要 强 调 ，在 国 土 空 间 规 划 时 ，
坚 决 保 护 地 方 土 地 资 源 ， 重 点 区 域 重 点 保 护 ， 基 于 当 地 现 实 情 况 ， 制 定 适 宜 的 土 地 资 源 规 划 方 案 ， 完 善 开 发 路 径 ， 坚 决 守 住 生 命
红 线 （ 农 耕 用 地 ） 、 生 态 红 线 与 城 市 线 。 标 准 化 规 划 政 策 需 具 有 权 威 性 ， 一 经 批 准 后 不 可 随 意 更 改 。 各 下 级 空 间 规 划 部 门 ， 应 服
从 上 级 的 总 体 性 规 划 政 策 ，强 调 分 级 规 划 ，确 保 政 策 可 层 层 下 达 。由 国 家 、省 、市 、县 、乡 镇 五 级 共 同 分 解 任 务 ，将 政 策 带 到 基 层 。
标 准 化 实 施 过 程 中 ， 若 某 地 存 在 特 殊 情 况 ， 须 与 其 他 同 级 规 划 部 门 进 行 核 对 ， 并 上 报 乡 村 现 实 情 况 ， 经 上 级 领 导 审 批 后 方 可 实 施 。
在 标 准 化 实 施 过 程 中 ， 需 根 据 实 施 效 果 及 乡 村 现 实 情 况 ， 提 出 发 展 性 约 束 指 标 ， 考 虑 到 资 源 的 有 偿 使 用 以 及 自 然 资 源 的 承 载 能 力
设 计 预 警 线 ， 并 且 制 定 生 态 补 偿 计 划 、 环 境 治 理 指 标 。 在 明 确 乡 村 振 兴 发 展 规 划 目 标 的 核 心 基 础 上 ， 合 理 约 束 管 理 者 、 开 发 商 的
用 地 行 为 ， 确 保 国 土 空 间 规 划 部 门 ， 始 终 掌 握 乡 村 土 地 资 源 规 划 的 主 动 权 、 所 有 权 ， 以 此 维 护 国 家 及 民 众 的 切 身 利 益 。
结语
目 前 ， 我 国 的 国 土 规 划 工 作 还 面 临 着 不 少 问 题 。 有 关 部 门 应 立 足 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 ， 分 析 目 前 各 乡 村 在 发 展 过 程 中 对 国 土
空 间 规 划 工 作 提 出 的 现 实 要 求 ，积 极 健 全 相 关 规 划 及 发 展 制 度 ，制 定 动 态 化 周 期 性 管 理 方 案 ，落 实 标 准 化 实 施 政 策 并 优 化 权 限 监 督 ，
尽 最 大 可 能 提 高 乡 村 土 地 资 源 利 用 的 合 理 性 及 规 划 的 科 学 性 ， 在 有 效 保 护 国 家 土 地 资 源 、 维 护 生 态 环 境 的 基 础 上 ， 大 力 发 展 乡 村
经 济 ， 促 进 城 乡 一 体 化 ， 以 实 现 乡 村 振 兴 的 战 略 目 标 。
参考文献
[1] 官 卫 华 , 杨 梦 丽 , 朱 晨 . 乡 村 振 兴 战 略 实 施 下 村 庄 规 划 管 理 制 度 创 新 : 基 于 国 土 空 间 规 划 改 革 的 南 京 实 践 探 索 [J]. 现 代 城 市 研
究 ,2023(2):107-113.
[2] 赵立滨 . 国土空间规划背景下乡村振兴战略实施途径 [J]. 城市建筑空间 ,2022,(S2):146-147.
[3] 谢宇鹏 , 郭立明 , 白宇恒 , 等 . 乡村振兴战略背景下国土空间规划现状及对策 [J]. 山西农经 ,2022(4):94-96.
[4] 牛晓春 . 基于国土空间规划下关于实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的分析 : 以山西朔州平鲁区为例 [J]. 华北自然资源 ,2020(5):128-
130.
[5] 张智勇 , 杨再慧 . 当前农村土地制度改革与土地经营市场化问题研究 [J]. 江西社会科学 ,2015(7):85-92.
设施建设，促进乡村振兴的必要手段。在乡村振兴战略背景下，国土空间规划管理水平可以直接体现出乡村的治理能力。因此，相关部门工作人
员应从土地管理角度及乡村治理、乡村振兴角度看待目前的乡村国土空间规划，分析现有规划策略的不足，并针对此类问题提出可行建议。
关键词： 乡村振兴战略背景；国土空间规划；实施路径
1 国土空间规划与乡村振兴战略的基本概念
1.1 国土空间规划
目 前 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 应 从 全 国 、 省 、 市 、 县 、 乡 镇 五 个 角 度 入 手 ， 根 据 不 同 层 面 的 国 土 空 间 特 征 及 其 功 能 性 需 求 完 善
空 间 规 划 。 国 土 空 间 规 划 需 要 地 区 城 乡 规 划 部 门 及 土 地 资 源 管 理 部 门 的 共 同 作 用 ， 其 主 要 职 能 是 基 于 整 体 视 角 ， 在 保 护 国 土 资 源
的 基 础 上 ， 合 理 利 用 土 地 资 源 ， 提 高 乡 村 国 土 空 间 的 有 效 利 用 率 。 而 在 此 过 程 中 ， 国 土 空 间 规 划 体 系 的 主 要 内 容 包 括 国 土 空 间 规
划 策 略 的 制 定 、 实 施 、 管 理 及 监 督 四 大 层 面 。 实 际 上 ， 城 乡 规 划 部 门 与 土 地 资 源 管 理 部 门 并 非 统 一 管 理 体 系 ， 两 个 部 门 之 间 并 未
建 立 起 系 统 、 有 效 的 沟 通 渠 道 ， 最 终 导 致 土 地 利 用 、 土 地 规 划 、 土 地 资 源 管 理 等 工 作 难 以 与 城 乡 规 划 协 调 ， 实 现 协 同 共 进 、 携 手
发 展 的 局 面 [ 1 ]。 为 改 善 这 一 现 状 ， 有 关 部 门 工 作 人 员 应 基 于 乡 村 振 兴 的 战 略 背 景 下 ， 分 析 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 的 开 展 进 度 ， 对
区 域 内 的 土 地 资 源 保 护 及 开 发 与 利 用 做 出 长 远 的 安 排 与 合 理 的 规 划 ， 解 决 过 去 国 土 空 间 规 划 中 存 在 的 一 系 列 问 题 ， 确 保 全 新 的 国
土 空 间 规 划 策 略 符 合 乡 村 振 兴 的 基 本 目 标 ， 在 二 者 目 标 趋 于 一 致 的 基 础 上 ， 结 合 城 乡 发 展 规 划 ， 优 化 土 地 利 用 、 土 地 开 发 、 土 地
主 体 功 能 规 划 等 工 作 ， 促 进 乡 村 国 土 空 间 规 划 的 融 合 统 一 。
1.2 乡村振兴战略
乡 村 振 兴 战 略 是 实 现 我 国 城 乡 一 体 化 发 展 、 推 动 城 市 化 建 设 的 必 然 举 措 。 其 中 “ 地 ” 是 一 直 被 认 为 是 乡 村 振 兴 发 展 的 首 要 制
约 因 素 之 一 ， 如 何 探 索 国 土 空 间 规 划 体 系 下 有 效 实 现 乡 村 振 兴 土 地 要 素 保 障 也 越 来 越 重 要 ， 为 确 保 各 地 乡 村 振 兴 战 略 可 持 续 、 稳
定 开 展 ， 应 由 城 乡 规 划 部 门 分 析 当 地 乡 村 振 兴 的 实 际 要 求 ， 通 过 合 理 的 国 土 空 间 规 划 策 略 ， 提 高 乡 村 土 地 资 源 的 有 效 利 用 率 ， 确
保 乡 村 国 土 资 源 可 以 为 当 地 创 造 更 高 的 经 济 效 益 ， 以 推 动 城 乡 一 体 化 建 设 ， 提 高 农 村 经 济 水 平 ， 合 理 完 善 土 地 资 源 的 保 护 与 开 发 ，
构 建 和 谐 、 系 统 的 清 洁 型 生 态 环 境 。
2 乡村振兴背景下国土空间规划的现存不足
2.1 乡村规划缺乏衔接
目 前 ， 基 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 我 国 国 土 空 间 规 划 存 在 衔 接 性 不 足 的 问 题 。 例 如 ， 某 地 乡 村 的 土 地 资 源 利 用 率 与 乡 村 的 长
期 规 划 不 符 ， 二 者 无 法 有 效 衔 接 。 这 一 问 题 具 体 表 现 在 两 个 方 面 。 一 方 面 ， 部 分 乡 村 在 土 地 资 源 利 用 和 规 划 决 策 制 定 时 ， 并 未 重
视 乡 村 未 来 的 长 期 发 展 规 划 ， 也 未 从 城 乡 一 体 化 统 筹 发 展 的 视 角 考 虑 问 题 。 例 如 ， 在 建 设 新 型 基 础 设 施 时 ， 部 分 乡 村 无 法 及 时 腾
空 必 要 的 土 地 资 源 ，或 不 满 足 基 础 设 施 建 设 条 件 ，导 致 乡 村 振 兴 所 需 的 规 划 用 地 难 以 落 实 ，必 然 会 影 响 后 续 的 项 目 推 进 。另 一 方 面 ，
衔 接 缺 乏 也 体 现 在 乡 村 的 土 地 资 源 利 用 标 准 划 分 不 严 谨 上 。 在 区 分 乡 村 可 利 用 土 地 等 级 时 ， 并 未 考 虑 城 市 的 发 展 规 划 ， 导 致 我 国
城 乡 一 体 化 建 设 有 名 无 实 ，乡 村 规 划 与 国 土 规 划 不 协 调 ，乡 村 土 地 资 源 无 法 得 到 有 效 的 保 护 ，开 发 不 合 理 、规 划 不 现 实 的 问 题 频 发 ，
还 可 能 导 致 乡 村 土 地 资 源 存 在 生 态 性 问 题 [ 2 ]。
2.2 国土空间规划分工不明
当 前 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 工 作 还 处 于 发 展 中 阶 段 。 在 该 项 工 作 的 推 进 初 期 ， 各 部 门 之 间 的 制 约 效 应 相 对 突 出 。 步 入 发 展 中
阶 段 后 ， 各 部 门 需 要 加 强 对 自 然 土 地 资 源 的 探 索 ， 以 完 善 空 间 的 规 划 策 略 。 然 而 ， 受 我 国 国 土 空 间 广 袤 的 影 响 ， 原 有 的 国 土 空 间
规 划 分 工 方 式 必 然 会 影 响 到 我 国 国 土 空 间 的 完 整 性 与 协 调 性 ， 导 致 国 土 空 间 规 划 工 作 在 推 进 过 程 中 ， 各 项 职 能 的 规 范 不 明 确 。 整
体 来 说 ， 国 土 空 间 规 划 工 作 需 要 由 中 共 中 央 领 导 ， 由 各 级 省 市 县 乡 镇 积 极 协 同 。 但 各 个 部 门 及 各 个 单 位 间 的 功 能 性 联 系 不 强 ， 且
在 工 作 过 程 中 缺 少 相 应 的 统 筹 协 调 机 制 ， 各 部 门 职 责 分 工 不 明 确 。 在 多 地 的 国 土 空 间 规 划 工 作 中 ， 存 在 职 权 交 叉 、 责 任 孤 立 等 问
题 ， 致 使 国 土 空 间 规 划 难 以 落 实 ， 迟 迟 无 法 推 进 ， 无 法 发 挥 出 该 项 工 作 的 整 体 性 效 益 ， 各 部 门 之 间 缺 乏 互 动 性 。 为 解 决 这 个 问 题 ，
有 关 部 门 必 须 明 确 国 土 空 间 规 划 工 作 中 的 现 存 问 题 ， 优 化 顶 层 设 计 ， 完 善 各 组 织 、 各 机 构 的 协 调 、 合 作 水 平 。
2.3 地域特色不鲜明
共 建 美 丽 富 裕 的 乡 村 是 乡 村 振 兴 战 略 计 划 的 最 终 目 的 。 为 达 成 这 一 目 的 ， 有 关 部 门 需 要 分 析 乡 村 国 土 资 源 的 应 用 情 况 ， 优 化
国 土 空 间 的 开 发 与 保 护 工 作 ， 促 进 城 乡 融 合 ， 将 乡 村 振 兴 战 略 计 划 融 入 国 土 空 间 规 划 的 总 体 布 局 中 。 而 乡 村 发 展 需 要 立 足 于 乡 村
的 现 有 经 济 实 力 及 乡 村 固 有 的 地 域 特 征 之 上 。 目 前 ， 部 分 国 土 空 间 规 划 人 员 在 优 化 当 地 土 地 资 源 分 配 及 职 能 时 ， 并 不 了 解 当 地 的
资 源 特 征 ， 难 以 充 分 发 挥 出 乡 土 文 化 或 乡 土 资 源 的 价 值 ， 空 间 规 划 策 略 不 符 合 当 地 现 实 情 况 ， 或 未 遵 循 当 地 乡 村 发 展 规 划 。 上 述
不 切 合 实 际 的 国 土 空 间 规 划 策 略 无 疑 是 对 土 地 资 源 的 一 种 浪 费 。 因 此 ， 在 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 如 何 平 衡 乡 村 发 展 以 及 国 土 空 间
的 有 效 规 划 ， 是 规 划 设 计 人 员 目 前 的 重 点 工 作 任 务 。 此 外 ， 我 国 目 前 存 在 多 个 自 然 生 态 环 境 较 差 、 基 础 建 设 水 平 较 低 的 偏 远 乡 村 。
这 类 乡 村 的 基 础 较 差 ， 空 间 规 划 工 作 难 以 落 实 ， 或 在 实 施 过 程 中 难 度 极 高 ， 且 空 间 规 划 工 作 落 实 后 ， 不 具 备 续 航 保 障 能 力 等 问 题
也 相 对 严 峻 [ 3 ]。
基于乡村振兴战略背景的国土空间规划探讨
王 聪 张君宜 / 浙江大学城乡规划设计研究院有限公司 浙江杭州 310030
摘 要： 国土资源是我国发展过程中的重要资源，也是乡村发展的核心资源。完善国土空间规划策略，是推动我国现代社会发展、优化社会基础
设施建设，促进乡村振兴的必要手段。在乡村振兴战略背景下，国土空间规划管理水平可以直接体现出乡村的治理能力。因此，相关部门工作人
员应从土地管理角度及乡村治理、乡村振兴角度看待目前的乡村国土空间规划，分析现有规划策略的不足，并针对此类问题提出可行建议。
关键词： 乡村振兴战略背景；国土空间规划；实施路径
2024.02 | 67
技术探讨
3 乡村振兴战略背景下国土空间规划的要求
3.1 坚持城乡统筹发展计划
乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 我 国 的 国 土 空 间 规 划 应 坚 持 城 乡 统 筹 发 展 计 划 ， 始 终 立 足 于 国 家 综 合 治 理 视 角 ， 以 区 域 要 素 的 统 筹 规
划 为 核 心 指 导 ， 优 化 国 土 空 间 规 划 体 系 ， 坚 持 以 自 然 资 源 治 理 为 首 ， 严 格 贯 彻 并 落 实 中 央 意 志 ， 确 保 基 层 治 理 的 有 效 性 ， 积 极 推
动 中 央 地 方 协 同 共 治 ， 实 施 现 代 化 治 理 。 根 据 城 乡 统 筹 发 展 计 划 的 标 准 ， 促 进 城 乡 融 合 ， 聚 焦 城 乡 一 体 性 的 综 合 提 升 ， 合 理 规 划
发 展 村 落 。 其 中 ， 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 行 政 村 落 是 推 进 现 代 化 国 土 空 间 规 划 及 治 理 的 基 层 单 位 ， 而 发 展 村 落 则 是 乡 村 公 共 设 施
配 套 的 重 要 功 能 性 载 体 。 通 常 情 况 下 ， 一 个 行 政 村 落 可 与 多 个 规 划 完 毕 的 发 展 村 落 共 建 为 一 个 一 体 化 的 乡 村 社 区 生 活 圈 。 合 理 且
完 善 的 乡 村 规 划 策 略 是 完 善 国 土 空 间 用 途 管 制 ， 积 极 推 进 国 土 空 间 开 发 保 护 策 略 ， 深 化 乡 村 振 兴 战 略 乡 村 改 革 建 设 规 划 的 法 规 依
据 ， 为 确 保 乡 村 规 划 策 略 的 合 理 性 、 可 行 性 ， 应 坚 持 以 行 政 村 落 为 基 本 单 元 ， 优 化 国 土 空 间 规 划 编 制 ， 打 破 城 乡 单 元 分 割 现 状 ，
强 化 城 乡 之 间 的 功 能 性 联 系 ， 优 化 要 素 配 置 ， 保 证 行 政 管 理 单 位 与 功 能 组 织 的 深 度 结 合 [ 4 ]。
在 条 件 允 许 的 情 况 下 ， 可 以 将 一 个 或 相 邻 的 几 个 行 政 村 落 统 一 为 一 个 单 元 ， 共 同 编 制 乡 村 规 划 策 略 ， 坚 持 落 实 上 层 规 划 ， 以
乡 村 土 地 的 综 合 治 理 为 主 要 手 段 ， 开 展 地 域 性 的 乡 村 地 区 建 设 ， 完 善 农 业 、 生 态 、 民 用 等 土 地 治 理 ， 在 明 确 各 国 土 空 间 用 途 管 制
基 本 需 求 的 前 提 下 ， 强 调 乡 村 与 城 镇 边 界 的 共 同 开 发 ， 将 乡 村 用 地 治 理 与 城 镇 边 界 开 发 整 合 至 一 体 ， 拼 凑 为 满 足 全 域 国 土 空 间 详
细 规 划 的 完 整 “ 拼 图 ”
例 如 ， 2 0 1 9 年 山 东 省 印 发 了 《 山 东 省 村 庄 规 划 编 制 技 术 规 范 》 ， 明 确 村 庄 规 划 范 围 为 村 域 全 部 国 土 空 间 ， 可 以 一 个 或 几 个 行
政 村 为 单 元 编 制 。 笔 者 在 济 阳 街 道 村 庄 规 划 中 ， 将 街 道 的 朝 阳 居 等 九 个 村 庄 合 并 为 一 体 ， 按 照 山 东 村 庄 规 划 编 制 规 范 和 建 设 乡 村
振 兴 齐 鲁 样 板 的 双 要 求 ，完 善 一 体 化 组 织 产 业 发 展 链 条 及 乡 村 规 划 ，既 优 化 了 当 地 乡 村 空 间 布 局 ，也 做 好 了 项 目 发 展 用 地 保 障 计 划 。
3.2 执行全域全要素的空间用途管制
区 别 于 城 市 地 区 “ 详 细 规 划 + 规 划 许 可 ” 的 管 制 方 式 ， 乡 村 的 空 间 用 途 管 制 范 围 应 从 常 规 的 基 本 农 田 与 建 设 用 地 ， 扩 展 至 全
域 全 要 素 。 在 全 新 的 乡 村 振 兴 战 略 下 ， 应 积 极 创 新 村 庄 的 国 土 管 理 方 式 。 2 0 2 1 年 ， 我 国 自 然 资 源 部 办 公 厅 印 发 了 《 国 土 空 间 用 途
管 制 数 据 规 范 （ 试 行 ） 》 ， 其 中 明 确 提 到 ， 为 进 一 步 规 范 我 国 国 土 空 间 用 途 管 制 信 息 化 建 设 ， 应 构 建 全 域 、 全 要 素 、 全 流 程 、 全
生 命 周 期 的 国 土 空 间 用 途 管 制 数 据 体 系 。 各 部 门 需 始 终 按 照 统 一 底 图 、 统 一 标 准 、 统 一 规 划 、 统 一 平 台 的 核 心 原 则 ， 编 制 并 实 施
多 规 合 一 的 国 土 空 间 规 划 。
从 乡 村 国 土 规 划 的 角 度 而 言 ，全 域 全 要 素 的 空 间 用 途 管 制 包 括 但 不 限 于 农 用 地 转 为 建 设 用 地 、生 态 空 间 、建 设 用 地 等 多 类 型 。
因 此 ， 基 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 乡 村 国 土 规 划 时 ， 应 结 合 当 地 三 区 三 线 的 划 定 方 案 ， 按 照 “ 宜 林 则 林 、 宜 草 则 草 、 宜 耕 则 耕 ”
的 基 本 原 则 ， 面 对 农 耕 用 地 转 为 建 设 用 地 或 其 他 用 地 时 ， 坚 决 落 实 耕 地 “ 占 补 平 衡 ” 与 耕 地 “ 进 出 平 衡 ” 政 策 。 而 除 耕 地 以 外 的
其 他 农 用 地 改 变 用 途 时 ， 也 应 完 全 符 合 国 家 制 定 的 国 土 空 间 规 划 分 区 确 定 的 主 导 用 途 ， 坚 决 不 可 擅 自 更 改 。 若 当 地 乡 村 为 城 镇 开
发 边 界 的 规 划 型 发 展 乡 村 ， 可 基 于 乡 村 原 有 用 地 规 模 ， 新 增 建 设 用 地 或 优 化 当 地 建 设 用 地 的 基 本 布 局 。 但 新 增 建 设 用 地 不 可 超 出
国 土 空 间 总 规 划 划 定 的 用 地 范 围 或 用 地 规 模 。 与 此 同 时 ， 加 强 对 各 类 非 规 划 性 发 展 村 的 管 控 力 度 ， 除 基 本 的 自 然 环 境 改 善 与 公 共
服 务 设 施 外 ， 禁 止 随 意 新 建 建 设 项 目 。
3.3 呼应农村土地市场化经营趋势
我 国 全 面 实 施 乡 村 振 兴 战 略 以 来 ， 农 业 支 持 保 护 持 续 加 力 ， 多 元 投 入 格 局 加 快 形 成 ， 更 多 资 源 要 素 向 乡 村 集 聚 ， 将 为 推 进 农
业 农 村 现 代 化 提 供 有 力 保 障 。 在 国 土 空 间 管 控 和 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 ， 工 农 互 促 、 城 乡 互 补 、 协 调 发 展 、 共 同 繁 荣 的 新 型 工 农 城
乡 关 系 加 快 形 成 ， 健 全 城 乡 要 素 双 向 流 动 和 平 等 交 换 机 制 以 及 农 村 土 地 市 场 化 经 营 的 需 求 愈 来 愈 强 。 这 要 求 在 乡 村 领 域 开 展 国 土
空 间 规 划 要 充 分 考 虑 市 场 化 需 求 ， 以 规 划 手 段 有 效 促 进 农 村 土 地 资 源 市 场 化 分 配 ， 这 是 实 现 乡 村 领 域 国 土 空 间 规 划 和 乡 村 振 兴 目
标 有 效 衔 接 的 重 要 路 径 之 一 。 同 时 ， 规 划 引 领 农 村 土 地 集 聚 及 市 场 化 顺 应 了 新 时 代 乡 村 振 兴 及 农 业 农 村 现 代 化 的 发 展 需 求 。 张 智
勇 等 [ 5 ] 认 为 ， 当 前 农 村 土 地 制 度 改 革 与 土 地 经 营 市 场 化 既 是 在 市 场 经 济 条 件 下 实 现 农 业 现 代 化 的 必 然 选 择 和 城 乡 一 体 化 发 展 的 基
本 要 求 ， 也 是 更 好 地 实 现 农 村 土 地 资 源 有 效 分 配 ， 进 一 步 实 现 社 会 公 平 ， 推 进 社 会 主 义 市 场 经 济 全 面 改 革 与 发 展 的 基 本 手 段 。
4 优化乡村振兴战略背景下国土空间规划的有效策略
4.1 健全相关规划及发展制度
在 全 新 的 社 会 经 济 体 系 下 ， 城 乡 规 划 部 门 及 土 地 资 源 利 用 保 护 部 门 应 在 原 有 的 乡 村 振 兴 计 划 之 上 ， 加 入 国 土 空 间 整 合 的 相 关
策 略 ， 实 现 多 规 融 合 性 的 多 线 发 展 。 在 促 进 乡 村 振 兴 、 完 善 国 土 空 间 规 划 工 作 的 过 程 中 ， 相 关 部 门 的 工 作 人 员 应 坚 持 以 人 为 本 的
核 心 观 念 ， 立 足 于 乡 村 的 经 济 发 展 及 未 来 规 划 建 设 ， 强 调 城 乡 一 体 化 协 调 统 筹 发 展 。 促 进 乡 村 居 民 的 现 实 需 求 、 乡 村 未 来 的 发 展
需 求 及 国 土 资 源 保 护 及 规 划 的 管 理 办 法 深 度 结 合 ， 体 现 出 三 区 三 线 的 空 间 规 划 指 导 性 作 用 ， 确 保 乡 村 振 兴 战 略 可 在 合 理 、 科 学 的
国 土 空 间 规 划 策 略 下 ， 有 序 落 实 。 各 地 政 府 应 积 极 健 全 相 关 规 划 及 发 展 制 度 ， 从 制 度 层 面 完 善 国 土 空 间 规 划 策 略 的 制 定 、 实 施 、
管 理 与 监 督 ， 发 挥 出 监 督 管 理 机 制 的 最 大 作 用 ， 分 析 未 来 城 乡 一 体 化 的 发 展 方 向 ， 制 定 精 细 化 的 城 乡 规 划 策 略 ， 确 保 国 土 空 间 规
划 策 略 与 当 地 乡 村 发 展 规 划 相 符 。
4.2 制定动态化周期性管理方案
在 乡 村 治 理 工 作 中 ， 动 态 化 的 周 期 性 管 理 方 案 取 得 了 显 著 的 效 果 。 从 整 体 视 角 而 言 ， 空 间 管 理 规 划 工 作 与 乡 村 治 理 工 作 的 基
本 原 则 与 现 实 需 求 趋 于 统 一 。 乡 村 振 兴 战 略 背 景 下 的 国 土 空 间 规 划 工 作 可 以 看 作 是 一 类 乡 村 土 地 资 源 治 理 ， 因 此 ， 动 态 化 的 周 期
性 管 理 方 案 应 用 于 国 土 空 间 规 划 中 同 样 有 效 。 动 态 化 的 周 期 性 管 理 方 案 集 监 测 、 评 估 、 反 馈 、 管 控 功 能 于 一 体 ， 且 适 应 乡 村 土 地
资 源 及 乡 村 发 展 规 划 的 动 态 性 特 征 ， 十 分 适 用 于 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 。 为 此 ， 相 关 工 作 人 员 应 基 于 目 前 乡 村 发 展 现 状 及 乡
村 未 来 发 展 规 划 ， 在 全 面 分 析 乡 村 土 地 资 源 的 功 能 性 特 征 及 其 保 护 开 发 策 略 后 ， 制 定 具 有 针 对 性 的 动 态 化 周 期 性 管 理 方 案 。 坚 持
以 多 规 合 一 为 基 本 原 则 ， 确 保 乡 村 空 间 规 划 管 理 体 系 可 实 现 时 空 一 体 ， 既 能 够 从 时 间 层 面 上 看 待 目 前 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作
的 行 动 体 系 ， 又 可 以 从 空 间 维 度 上 分 析 国 土 空 间 规 划 工 作 的 合 理 性 。
有 关 部 门 应 分 析 当 地 的 长 期 发 展 策 略 及 空 间 规 划 管 理 数 据 ， 建 设 信 息 模 型 与 数 据 库 ， 引 进 信 息 技 术 及 大 数 据 技 术 ， 围 绕 该 地
区 空 间 规 划 的 核 心 指 标 ， 根 据 该 区 域 的 全 生 命 周 期 ， 建 立 动 态 性 的 维 护 制 度 与 监 管 策 略 ， 与 审 批 、 监 管 一 体 化 的 信 息 共 享 平 台 ，
强 调 信 息 传 输 的 有 效 性 、精 准 性 与 实 时 性 ，确 保 各 部 门 管 理 人 员 可 基 于 该 信 息 共 享 平 台 ，得 到 一 手 信 息 ，实 现 多 部 门 协 调 联 动 工 作 。
空 间 规 划 管 理 工 作 中 应 结 合 动 态 化 管 理 体 系 ，实 行 空 间 规 划“ 分 布 走 ”策 略 ，在 明 确 当 地 行 政 性 规 范 、技 术 性 规 范 优 先 级 的 基 础 上 ，
根 据 当 地 的 空 间 规 划 策 略 及 历 史 土 地 资 源 规 划 管 理 工 作 记 录 ， 确 定 法 律 法 规 及 立 法 层 面 的 优 先 级 。 与 此 同 时 ， 强 调 动 态 化 的 弹 性
管 理 制 度 ， 根 据 乡 村 土 地 资 源 的 利 用 现 状 及 城 乡 一 体 化 发 展 的 综 合 目 标 ， 适 当 调 整 空 间 规 划 管 理 方 案 ， 确 保 动 态 性 管 理 策 略 具 备
弹 性 特 征 ， 符 合 土 地 空 间 规 划 或 土 地 资 源 建 设 现 状 。 最 后 ， 当 地 乡 村 应 始 终 将 生 态 环 境 保 护 以 及 国 土 空 间 规 划 的 合 理 性 、 科 学 性
放 于 首 位 ， 才 能 真 正 提 高 乡 村 国 土 空 间 规 划 管 理 工 作 效 率 。
4.3 强调标准化实施与全面监督
随 着 我 国 国 土 空 间 规 划 体 系 的 持 续 调 整 ， 各 区 域 的 资 源 利 用 率 及 其 规 划 方 式 也 处 于 持 续 创 新 的 路 上 。 各 地 方 政 府 在 乡 村 国 土
规 划 中 面 临 的 问 题 不 同 ， 其 解 决 策 略 自 然 不 同 。 为 进 一 步 提 高 乡 村 国 土 空 间 规 划 系 统 的 可 行 性 ， 应 由 上 级 制 定 标 准 化 的 国 土 空 间
规 划 体 系 实 施 政 策 ，确 保 各 地 方 政 府 可 基 于 标 准 化 政 策 ，保 障 国 土 空 间 规 划 的 落 实 。标 准 化 实 施 政 策 需 要 强 调 ，在 国 土 空 间 规 划 时 ，
坚 决 保 护 地 方 土 地 资 源 ， 重 点 区 域 重 点 保 护 ， 基 于 当 地 现 实 情 况 ， 制 定 适 宜 的 土 地 资 源 规 划 方 案 ， 完 善 开 发 路 径 ， 坚 决 守 住 生 命
红 线 （ 农 耕 用 地 ） 、 生 态 红 线 与 城 市 线 。 标 准 化 规 划 政 策 需 具 有 权 威 性 ， 一 经 批 准 后 不 可 随 意 更 改 。 各 下 级 空 间 规 划 部 门 ， 应 服
从 上 级 的 总 体 性 规 划 政 策 ，强 调 分 级 规 划 ，确 保 政 策 可 层 层 下 达 。由 国 家 、省 、市 、县 、乡 镇 五 级 共 同 分 解 任 务 ，将 政 策 带 到 基 层 。
标 准 化 实 施 过 程 中 ， 若 某 地 存 在 特 殊 情 况 ， 须 与 其 他 同 级 规 划 部 门 进 行 核 对 ， 并 上 报 乡 村 现 实 情 况 ， 经 上 级 领 导 审 批 后 方 可 实 施 。
在 标 准 化 实 施 过 程 中 ， 需 根 据 实 施 效 果 及 乡 村 现 实 情 况 ， 提 出 发 展 性 约 束 指 标 ， 考 虑 到 资 源 的 有 偿 使 用 以 及 自 然 资 源 的 承 载 能 力
设 计 预 警 线 ， 并 且 制 定 生 态 补 偿 计 划 、 环 境 治 理 指 标 。 在 明 确 乡 村 振 兴 发 展 规 划 目 标 的 核 心 基 础 上 ， 合 理 约 束 管 理 者 、 开 发 商 的
用 地 行 为 ， 确 保 国 土 空 间 规 划 部 门 ， 始 终 掌 握 乡 村 土 地 资 源 规 划 的 主 动 权 、 所 有 权 ， 以 此 维 护 国 家 及 民 众 的 切 身 利 益 。
结语
目 前 ， 我 国 的 国 土 规 划 工 作 还 面 临 着 不 少 问 题 。 有 关 部 门 应 立 足 于 乡 村 振 兴 战 略 背 景 ， 分 析 目 前 各 乡 村 在 发 展 过 程 中 对 国 土
空 间 规 划 工 作 提 出 的 现 实 要 求 ，积 极 健 全 相 关 规 划 及 发 展 制 度 ，制 定 动 态 化 周 期 性 管 理 方 案 ，落 实 标 准 化 实 施 政 策 并 优 化 权 限 监 督 ，
尽 最 大 可 能 提 高 乡 村 土 地 资 源 利 用 的 合 理 性 及 规 划 的 科 学 性 ， 在 有 效 保 护 国 家 土 地 资 源 、 维 护 生 态 环 境 的 基 础 上 ， 大 力 发 展 乡 村
经 济 ， 促 进 城 乡 一 体 化 ， 以 实 现 乡 村 振 兴 的 战 略 目 标 。
参考文献
[1] 官 卫 华 , 杨 梦 丽 , 朱 晨 . 乡 村 振 兴 战 略 实 施 下 村 庄 规 划 管 理 制 度 创 新 : 基 于 国 土 空 间 规 划 改 革 的 南 京 实 践 探 索 [J]. 现 代 城 市 研
究 ,2023(2):107-113.
[2] 赵立滨 . 国土空间规划背景下乡村振兴战略实施途径 [J]. 城市建筑空间 ,2022,(S2):146-147.
[3] 谢宇鹏 , 郭立明 , 白宇恒 , 等 . 乡村振兴战略背景下国土空间规划现状及对策 [J]. 山西农经 ,2022(4):94-96.
[4] 牛晓春 . 基于国土空间规划下关于实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的分析 : 以山西朔州平鲁区为例 [J]. 华北自然资源 ,2020(5):128-
130.
[5] 张智勇 , 杨再慧 . 当前农村土地制度改革与土地经营市场化问题研究 [J]. 江西社会科学 ,2015(7):85-92.
